kirjoittanut ylituomari, dosentti Petri Saukko

4 Hallintotuomioistuimen oma-aloitteisesta selvitysvelvollisuudesta

Hallintoprosessissa oikeudenkäynnin osapuolilla on myötävaikutusvelvollisuus ja hallintotuomioistuimella oma-aloitteinen selvitysvelvollisuus eli niin kutsuttu virallisperiaate vallitsee. Asianosainen ja viranomainen eivät voi yleisen puolen rikos- ja riitaprosessien tapaan, hieman yksinkertaistaen todettuna, tyytyä vain vaikenemaan tai vastustamaan. Tältäkin osin on kuitenkin huomioitava se, että kun hallintotuomioistuimet kontrolloivat käytännössä koko viranomaistoimintaa, käsiteltäviä asioita on juridisilta taustoiltaan ja asetelmiltaan arvioituna hyvin erilaisia. Esimerkiksi verovalitusasiassa Verohallinnon tulee kyetä esittämään perustelut sille, miksi se on päätynyt verotuksen toimittamiseen tietyllä tavalla. Verovelvollisen tulee puolestaan kyetä osoittamaan esimerkiksi syyt vaikkapa sille, miksi sen hyödyke pitäisi arvostaa eri tavoin kuin vastaavilla toimijoilla. Toisaalta esimerkiksi tahdosta riippumatonta hoitoa koskevassa vapauden riistossa viranomaisen tulee osoittaa potilaan olevan vaaraksi itselleen tai muille eikä potilaalle tulee asettaa velvollisuutta näyttää toteen sitä, että hän ei tarvitse tahdosta riippumatonta hoitoa. Oikeudenkäyntiosapuolten asetelma näyttäytyy tällöin asiaryhmästä riippuen merkittävällä tavalla eri tavoin. Hallintotuomioistuimen oma-aloitteinen selvitysvelvollisuus ei kuitenkaan saa mielestäni johtaa siihen, että käytännössä esimerkiksi verotusta ryhdyttäisiin viranomaisen tavoin toimittamaan hallinto-oikeudessa uudelleen asianmukainen oikeudenkäynnin kontradiktorisuus ja tuomioistuinkäsittelyä ohjaava reformatio in peius unohtaen.

Hallinto-oikeuden on huolehdittava riittävän selvityksen olemassaolo ja hallintoviranomaisen päätöksen riittävät perustelut jo hallintoviranomaisessa. Toisaalta hallintotuomioistuimen tulee oikeudenkäynnissä selvittää, että viranomaisen päätös esimerkiksi tahdosta riippumatonta hoitoa koskevassa asiassa on täysimääräisesti selvitetty. Tämän vuoksi muun muassa mielenterveysasioissa ja useissa lastensuojeluasioissa hallinto-oikeuden kokoonpanossa on mukana tuomarin vastuulla toimiva asiantuntijajäsen. Virallisperiaate suojaa tällöin potilaan oikeusturvaa, ja lienee niin, ettei viranomaisen viranomaisroolin oikeudenkäynnissä pysymisen ohella kai kukaan kansalainen haluaisi tästäkään luovuttavan. Lääkäristä viranomaisena ei vain yksinkertaisesti voi tehdä rikosasian syyttäjää juridisine näyttämisvelvollisuuksineen. Asetelma rikoksesta epäillyn ja potilaan välillä on erilainen. Hallintotuomioistuimen oma-aloitteinen selvitysvelvollisuus tarkoittaa erityisesti tarvetta huolehtia oikeudenkäynnin oikeasta ja riittävästä materiaalista. Se, että materiaali tulee viranomaiselta ei sinällään tarkoita, että se olisi riittävää. Hallintotuomioistuimen tulee tarvittaessa täydennyttää asiaa viranomaiselta, nykyisen hallintoprosessilain myötä mahdollisesti jopa sakon uhalla. Mikäli hallintotuomioistuin hankkii oma-aloitteisesti esimerkiksi asiantuntijaselvitystä, siitä on luonnollisesti kuultava oikeudenkäynnin osapuolia.   

Yleisellä tasolla arvioituna virallisperiaate eli hallintotuomioistuimen oma-aloitteinen selvitysvelvollisuus ei ymmärtääkseni välttämättä kaikilta osin eroa nykyään kovin paljoa yleisen tuomioistuimen selvitysvelvollisuudesta siviiliprosessissa. Hallintoprosessissa käsiteltävissä asioissa sopimus ei ole sallittua, toisin kuin siviiliprosessissa käsiteltävissä asioissa, eikä viranomaisen vastuuta viranomaisena voida oikeudenkäynnissä poistaa. Hallintoprosessissa hallintotuomioistuimen toimivaltaisuus esimerkiksi siviiliprosessia jossain määrin muistuttavassa ja normaaleista valitusasioista poikkeavassa hallintoprosessilain 20 §:n mukaisessa hallintoriidassa ei myöskään ole verrattavissa kanteluperusteisiin määräytyvänä samalla tavoin kuin siviiliprosessissa. Nämä seikat eivät kuitenkaan tarkoita prosessien täydellistä eroavaisuutta. Kun yleisessä tuomioistuimessa tuomari haluaa selvittää, mistä asiassa todellisuudessa riidellään, mitkä tosiseikat ovat keskeisiä ja mikä oikeudenkäynnissä käsiteltävässä selvityksessä on puutteellista, vastaavia kysymyksiä toki arvioidaan myös hallintotuomioistuimessa hallintoprosessissa. Syyttäjän asema rikosprosessin käsittelyä eteenpäin vievänä junana on erityyppinen ja itsenäisempi rangaistuksia koskevine vaatimusvelvollisuuksineen ja näyttötaakkoineen. Tämä ei kuitenkaan mielestäni tarkoita sitä, että hallintotuomioistuimen oma-aloitteinen selvitysvelvollisuus tulisi ulottaa täysin perustelemattomien kantelutyyppisten asioiden täysimääräiseen käsittelyyn oikeudenkäynnissä. Hallintotuomioistuinkaan ei voi ryhtyä yksityisen asianosaisen asiamieheksi. Näissäkin yhteyksissä erilaisten asioiden erilaisilla ominaispiirteillä ja prosessin asianosaisasetelmilla on kuitenkin julkisen vallan käytön rajoilla ja kansalaisten perus- ja ihmisoikeuksilla vaikutusta. Esimerkiksi kunnallisvalituksen käyttöala eroaa hallintovalituksesta ja edellä mainittu veroasia lähtökohtaisesti sosiaalitukiasiasta.             

5 Suullinen käsittely lisäselvityskeinona ja pääkäsittely

Hallintoprosessissa on kysymys yksityisen asianosaisen ja viranomaisen välisen julkisoikeudellisen suhteen arvioinnista. Välillä voi tietysti olla asetelma julkinen yhteisö julkisen vallan käyttäjänä vastaan toinen vastaava toimija ja esimerkiksi julkisissa hankinnoissa voi olla asetelma yksityinen-yksityinen ja julkisen hankinnan tekijä. Suullinen käsittely on kirjallisen materiaalin käsittelyn ohella keino hankkia lisää selvitystä ja erityisesti tämän vuoksi hallinto-oikeuksissa suullisesta käsittelystä ei käytetä nimitystä pääkäsittely. Hallinto-oikeudessa asiaa käsiteltäessä on jo olemassa pääsääntöisesti varsin kattava kirjallinen selvitys (josta asianosaisilla ei ole disponointimahdollisuutta ja jota suullisessa käsittelyssä saadulla tiedolla täydennetään korvaamisen sijasta). Toki suullinen käsittely voi muuttaa asetelmaa siitä, mihin asianosaisen ja viranomaisen kirjallinen materiaali olisi ollut johtamassa ja esimerkiksi osapuolten mahdolliselle yhteisymmärrykselle annetaan merkitystä. Vaikka hovioikeudessa voidaan ikään kuin toistaa alioikeudessa tapahtunut käsittely, hallinto-oikeudessa ei voida edellä esitetyin syin ryhtyä uudelleen viranomaiseksi. Kirjallisen prosessin pääasiallisuudesta huolimatta suullisten käsittelyjen määrä on viime vuosina kasvanut hallinto-oikeuksissa. Suhde pelkästään kirjallisessa käsittelyssä ratkaistavien asioiden ja asioiden, joissa lisäselvityskeinona on suullinen käsittely, välinen ero on kuitenkin edelleen suuri. Esimerkiksi vuonna 2020 Itä-Suomen hallinto-oikeudessa ratkaistiin noin 3 300 asiaa ja suullisia käsittelyjä järjestettiin vajaassa 200 asiassa. Muutama vuosi aikaisemmin suullisten käsittelyjen määrä jäi selvästi alle 100:n asian. Suulliset käsittelyt hallintotuomioistuimissa keskittyvät tosiasiallisesti kuitenkin edelleen pääasiallisesti tiettyihin asiaryhmiin, kuten lastensuojeluasioihin, turvapaikka-asioihin, mielenterveysasioihin ja virkasuhdetta koskeviin riitoihin.

Oikeudenkäyntiaineisto koostuu hallintotuomioistuimissa keskeisesti siitä kirjallisesta materiaalista, joka on kertynyt viranomaisen käsitellessä asiaa ja kuullessaan yksityistä asianosaista viranomaistasolla. Eräissä arvioissa on todettu, että vuosittain Suomessa tehdään jopa 20 miljoonaa viranomaispäätöstä. Koska suurin osa päätöksistä on edunsuovia tai muutoin selkeitä, valitusten tekemisiin hallinto-oikeuksiin ei ole tarvetta. Hallinto-oikeuksiin ohjautuu tällä hetkellä noin 20 000 hallintoviranomaisessa tehtyä päätöstä. Valitusten pieni määrä suhteessa tehtyjen ensi asteen hallintopäätösten määrään tarkoittanee yleistä tyytyväisyyttä suomalaiseen viranomaistoimintaan. Kirjalliselle käsittelylle on olemassa muun muassa prosessiekonomisia perusteita vastaavasti kuin yleisissä tuomioistuimissa kirjallisen prosessin lisääntyessä. Tietyt asiat yksinkertaisesti vain voidaan ja on oikeusturvankin kannalta järkevää käsitellä kirjallisena. Käsittelyaika on myös osa oikeusturvaa. Tulisiko hallinto-oikeuksissa kuitenkin järjestää enemmän suullisia käsittelyjä? Tähänkin minulla on selkeä henkilökohtainen mielipide, kyllä tulisi ja laajemmin eri asiaryhmissä. Suullinen käsittely usein selventää asian tosiseikkoja ja oikeudenkäynnin kohdetta. Suullinen käsittely ei voi kuitenkaan koskettaa suurintaa osaa hallintotuomioistuimissa käsiteltävistä asioista.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaan hallintotuomioistuimen uutena selvityskeinona on säädetty valmisteleva suullinen käsittely. Tämä voidaan toimittaa myös tilanteessa, jossa varsinaista suullista käsittelyä ei järjestetä. Lain esitöiden mukaan tämä voisi olla käyttökelpoinen selvityskeino myös sovinnollisuuden lisäämiseksi. Tulisiko suullisen käsittelyn sitten olla hallinto-oikeuksissa yleisten tuomioistuinten tapaan pääkäsittelyn luonteista? Mielestäni ei, vaikka paljolti viranomaisessa kertyneen oikeudenkäynnin materiaalin hallinnointia voisi kuitenkin jossain määrin kehittää, jotta oikeudenkäynnin kontradiktorisuus kyetään toteuttamaan täysimääräisesti. Kuten todettua, taustalla on jo olemassa käsittely viranomaisessa, sitä ei voida pyyhkiä asian oikeudellisesta arvioinnista pois. Mikäli pyyhittäisiin, hallinto-oikeus olisi hieman kärjistäen hallinnon jatke eli hallinto-oikeus tekisi hallintoviranomaisen työtä uudelleen ja tällöin ei olisi olemassa riippumatonta hallinnon lainalaisuuden varmistajaa.

6 Lopuksi

Yleisissä tuomioistuimissa voidaan asiaa käsitellä sekä käräjäoikeudessa että hovioikeudessa paljolti samalla tavoin riippumattomasti pääkäsittelyssä, mutta hallintoasioissa hallinto-oikeuden asema valitusasteena on siis pakostakin erilainen. Käräjäoikeuden ja hovioikeuden tai hovioikeuden ja korkeimman oikeuden asetelma näyttäytyy tietyllä tapaa vastaavanlaisena hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden välillä. Korkeimmalla hallinto-oikeudella on kuitenkin vastaavanlainen hallinnon lainalaisuuden valvonta kuin hallinto-oikeudella, eikä asetelma ole tältäkään osin samanlainen kuin yleisen lainkäytön puolella. Ensimmäisenä tuomioistuinasteena hallinto-oikeus on kuitenkin pääsääntöisesti valitusaste, joka toimii lähes aina kokoonpanoissa hovioikeuden tavoin. Mielestäni ei olekaan mielekästä verrata hallinto-oikeutta käräjäoikeuteen tai hovioikeuteen, asetelma on edellä esitetyin tavoin perustavanlaatuisesti erilainen. Eri lainkäyttölinjoille on omat perusteensa, joiden yhteyksiä toisiin voidaan toki oikeuspoliittisesti arvioida monista kulmista.

Suomessa hallintotuomioistuinten rakenteellinen kehityskaari ulottuu Suomen itsenäistymisen hetkiin. Ensimmäisen asteen riippumattomine tuomioistuimineen se on kuitenkin verraten nuori rakenne. Rakenteiden ohella myös prosessin sisältö on kehittynyt ja luonnollisesti kehittyy edelleen. Hyvänä esimerkkinä hallintoriidan käyttöala, jossa erityyppistä kehitystä on oikeuskäytännön myötä tapahtunut lähivuosinakin. Mikä on esimerkiksi sen käyttöala ja suhde siviiliprosessiin tulevaisuudessa? Tämä jää nähtäväksi. Rakentava prosessien välinen vuoropuhelu on tervetullutta.      

Petri Saukko
Ylituomari, Itä-Suomen hallinto-oikeus
OTT, vero-oikeuden dosentti