kirjoittanut ylituomari, dosentti Petri Saukko

Käsittelen näissä blogi -kirjoituksissa hallintoprosessin ominaispiirteitä kahdessa osassa. Osassa I käsittelen hallintoprosessin kehitystä, ominaispiirteitä, hallinnon lainalaisuutta, asianosaisasetelmia ja oikeusvoimaa. Toisessa osassa II keskityn hallintotuomioistuimen oma-aloitteseiseen selvitysvelvollisuutteen, suulliseen käsittelyyn ja teen lyhyen yhteenvedon molemmista osista. Isoja asioita, joten käsittely on luonnollisesti varsin yleisellä tasolla. Kirjoituksessa tehdään hieman vertailua myös yleisen lainkäytön prosesseihin.  

1 Oikeusvaltion tukipilarit – hallintotuomioistuimet ja yleiset tuomioistuimet

Oikeusvaltion keskiössä on hallinnon lainalaisuus ja viranomaisten toimintaa koskevan tuomiovallan kuuluminen riippumattomille tuomioistuimille. Yleinen julkisen vallan lainalaisuutta valvova järjestelmä kehittyi Euroopassa Ranskan vallankumouksen jälkimainingeissa 1700-luvun lopulla ja myöhemmin Euroopassa seuraavina kahtena vuosisatana viranomaisen toimeenpanovallasta erillisemmäksi järjestelmäksi. Suomessa hallintotuomioistuimet ovat riippumattomia tuomioistuimia hallintoasiaa ja muuta julkisoikeudellista oikeussuhdetta koskevassa oikeudenkäynnissä. Hallintotuomioistuinten tie riippumattomiksi tuomioistuimiksi kehittyi ajallisesti sortokauden ja Venäjän vallankumouksen jälkeen KHO:n perustamisesta ylimmäksi hallintotuomioistuimeksi vuonna 1918. Edelleen tämä kehitys jatkui, kun lääninoikeudet perustettiin lääninhallitusten yhteyteen vuonna 1955. Vuonna 1989 lääninoikeuksista muodostettiin lääninhallituksista riippumattomia itsenäisiä toimijoita ja tätä riippumattomuutta edelleen vahvistettiin lakkauttamalla lääninoikeudet ja perustamalla hallinto-oikeudet vuonna 1999. Kehityskaari edellytti lukuisia oikeudellisia ja poliittisia selvityksiä, puheenvuoroja, KHO:n aktiivisuutta, kansainvälisten sopimusten vaikutusta ja yhteiskunnan kulloistakin otollista kehitystilaa.   

Hallintotuomioistuinten ja hallintoviranomaisten suhde ei ole ollut vuosien saatossa juridisesti ongelmaton. Tehokkaan oikeussuojan antaminen oikeudenkäynnissä ei aina ole ollut suoraviivaista. Hallintotuomioistuinten harjoittamaa lainkäyttötoimintaa on aika ajoin moitittu hallinnon jatkeeksi, kaksiasianosaissuhteen puutetta ihmetelty ja virallisperiaatetta kummasteltu. Eräitä keskeisiä kysymyksiä hallintolainkäytössä ovatkin edelleen lainalaisuuden laajuuden ulottuvuus, hallintoviranomaisen kontrollifunktion ja yksityisen oikeusturvan välinen suhde, oikeudenkäynnin osapuolten prosessiasetelman muotoutuminen ja hallintotuomioistuimen oma-aloitteisen selvitysvelvollisuuden eli niin sanotun virallisperiaatteen sisältö.

Kirjallinen menettely on lisääntynyt käräjäoikeuksissa. Oikeudenkäynti käräjäoikeudessa rakentuu kuitenkin edelleen pääsääntöisesti välittömyysperiaatteeseen ja siten pääkäsittelyn varaan, jossa oikeudenkäynnin kohde materiaaleineen rakentuu. Asiaa käsiteltäessä hovioikeudessa taustalla on pääsääntöisesti ensimmäisen tuomioistuinasteen, käräjäoikeuden, tuomio. Hallinto-oikeus on käräjäoikeuden tapaan ensimmäinen tuomioistuinaste hallintoasiaa ja muuta julkisoikeudellista oikeussuhdetta koskevassa oikeudenkäynnissä. Hallinto-oikeudessa on kuitenkin yhdistäviä tekijöitä yleisten tuomioistuinten valitusasteen hovioikeuden kanssa. Valitusasioissa on yleisen lainkäytön tapaan myös hallinto-oikeudessa kysymys myös siitä, että oikeuden saaminen ei veny liian pitkäksi. Hallintoasioissa oikeudenkäynnin pohjana ensimmäisessä tuomioistuinasteessa, hallinto-oikeudessa, on pääasiallisesti jo olemassa hallintoviranomaisessa tapahtunut pitkäaikainenkin käsittely ja päätös, jonka lainmukaisuutta hallinto-oikeus käsittelee. Hallinto-oikeudet käsittelevätkin pääasiassa valituksia aikaisemmin tehdyistä päätöksistä, hallintoviranomaisten päätöksistä. Hallinto-oikeudet eivät kuitenkaan käsittele toisen tuomioistuimen päätöksiä tai tuomioita. Hallintomenettelyssä tapahtunut oikaisuvaatimusten käsittely ensimmäisen asteen hallintopäätöksistä ei ole tuomioistuinkäsittelyä, hallintolainkäyttöä. Hallinto-oikeuksia ei tulekaan mielestäni katsoa hallintoviranomaisia ylemmäksi viranomaiseksi. Hallinto-oikeudet eivät ole asiaa käsitellessään prosessissa viranomaisen yläpuolella, vaan riippumattomasti sen ulkopuolella.    

Yritän näissä kirjoituksissa avata näkemystäni siitä, että hallintoprosessin ominaispiirteet, joista prosessia välillä moititaan, ovat ainakin pääasiallisesti ominaispiirteitä, joita julkisen vallan käytön kohteena olevat – me kaikki kansalaiset – emme todellisuudessa asiaa tarkemmin ajateltuna voisi mielestäni edes haluta muutettavan tai poistettavan. Eri asia on tietysti se, olisiko hallintoprosessissa kehitettävää ja vastaukseni on yksiselitteinen, olisi. Yleisten tuomioistuinten prosessikeskusteluja seuranneena kuitenkin näkisin, että vastaavasti olisi kehitettävää myös yleisten tuomioistuinten prosesseissa. Prosessien keskinäinen vertailu voi jossain mielessä olla hedelmällistä, mutta vastakkainasettelulle en näiden molempien oikeusvaltiota turvaavien lainkäyttölinjojen välillä näe tarvetta. Hallintotuomioistuimet ja yleiset tuomioistuimet ratkaisevat oikeudellisia riitoja, antavat oikeussuojaa ja vahvistavat sen, mikä on lainmukaista. Perustuslain 21 §:ssä säädetty oikeusturva ei tee eroa hallintolainkäytön ja yleisen lainkäytön välillä. Kun lainkäyttölinjojen välinen ero lainkäytössä on jossain määrin hämärtynyt ja näkemykseni mukaan voi hämärtyä entisestään tulevaisuudessa (esim. hallintoriita, siviiliriita vai molemmat), prosessien välisen hedelmällisen juridisen vuoropuhelun toivoisi lisääntyvän. Oikeuskäytännön myötä lainkäyttölinjojen ja prosessien välillä keskustelua on myös herännyt esimerkiksi ne bis in idem -tilanteissa (”ei kahdesti samassa asiassa”) prosessien vireilläolovaikutus eli lis pendens huomioiden. Huomionarvoista on myös se, että itsekriminointisuoja todistelun yhteydessä ja hyödyntämiskielto ovat hallintoprosessin yhteydessä asioita, jotka ovat lain tasolla nostettu erityisesti esiin vasta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019). Siten ihmisoikeusvelvoitteiden pitkästä olemassaolosta huolimatta ne ovat paljolti vailla kokemusta kotimaisesta oikeuskäytännöstä eli toisin kuin yleisen puolen lainkäytössä.          

2 Hallinnon lainalaisuus

Hallintotuomioistuinten tehtävänä ei ole esimerkiksi suorittaa lupa- ja etuusharkintaa ensi asteena, uusia viranomaistoiminnassa tapahtunutta valvontaa, harjoittaa tosiallista toimeenpanotoimintaa tai esimerkiksi suorittaa poliittista tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Ehkä esimerkiksi tietyissä mielenterveysasioissa alistusasiat ja yleisesti täytäntöönpanonkeskeytykset ovat kuitenkin erityyppisinä viranomaistoimintaan lähemmin liittyviä käsittelyjä. Hallintotuomioistuimet valvovat kuitenkin nimenomaisesti hallinnon lainalaisuutta. Tämä tehtävä ei kuitenkaan ole aina tulkinnallisesti yksiselitteistä. Hallintotuomioistuinten ratkaisuvaihtoehdot on säännelty lakitasoisesti yleisellä tasolla, mutta ne vaihtelevat käytännössä asiaryhmittäin. Esimerkiksi hallinnon lainalaisuuden tutkiminen on erityyppistä ympäristöasioissa, joissa hallintotuomioistuimet ovat omaksuneet prosessin tehokkuuden nimissä oikeuden muuttaa päätöksiä vastaavasti kuin veroasioissa, mutta toisin kuin kunnallisasioihin kuuluvissa kaava-asioissa. Vammaispalveluasioissa subjektiivinen oikeus sosiaaliseen tukeen on asetelmaltaan erilainen kuin määrärahasidonnaisissa, kunnan taloudelliseen tilanteeseen liittyvissä sosiaalitukiasioissa. Mutta kuinka erilaista hallinnon lainalaisuuden tutkiminen tulisi näissäkään tilanteissa olla? Perustuslailla ja hallinnon lakisääteisillä oikeusperiaatteilla on vaikutusta. 

Perustuslaissa (731/1999) säädetään, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja, että kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslaki sääntelee myös yhdenvertaisuudesta, oikeudesta elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen ja turvallisuuteen, liikkumisvapauteen, yksityiselämän suojaan, uskonnon ja omantunnon vapauteen, sananvapauteen ja julkisuuteen, kokoontumis- ja yhdistymisvapauteen, vaali- ja osallistumisoikeuteen, omaisuudensuojaan, sivistyksellisiin oikeuksiin, oikeuteen omaan kieleen ja kulttuuriin, oikeuteen työhön ja elinkeinonvapauteen, oikeuteen sosiaaliturvaan, vastuuteen ympäristöstä ja oikeusturvaan sekä perusoikeuksien turvaamiseen. Hallintolain (434/2003) 6 §:ssä puolestaan säädetään lakitasoisesti hallinnon oikeusperiaatteista. Säännöksen mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.             

Mikä on valvontaa ja tosiasiallista hallinnon toimintaa, josta ei ole muodostunut valituskelpoista päätöstä, mikä puolestaan on tarkoituksenmukaisuusharkintaa eikä lainalaisuuden arviointia, ei ole yksittäistapauksissa aina selvää. Milloin esimerkiksi hallintolain 6 §:ää tulee soveltaa. Sosiaali- ja terveydenhuoltoa sekä pelastustointa koskevan Sote-uudistuksen yhteydessä oikeus yhdenvertaiseen perusterveydenhuoltoon nousi poliittisten arviointien ohella myös juridiseksi kysymykseksi. Miksi vastaava kysymys olisi julkisen vallankäytön lainalaisuutta arvioivassa hallintotuomioistuimessa pelkästään tarkoituksenmukaisuusharkintaa eikä yksityisen kansalaisen oikeusturvasta huolehtimista perusoikeudet ja hallinnon lakisääteiset oikeusperiaatteet huomioiden? Selvää on, että hallintotuomioistuinten tulee käyttää toimivaltaansa tietyissä tällaisissakin tilanteissa. Vastaus kysymykseen ei ole kuitenkaan yksiselitteinen ja arvioitavissa ainoastaan yksittäisen asian tosiseikat huomioiden. Yksityisen oikeusturvan on oltava keskiössä, mutta tuomitsemistoimintaa ei tule sekoittaa politiikan ja toimeenpanovallan kanssa. Esimerkiksi itsehallinto-oikeuden nojalla toimivan kunnan yleiskaavaa koskevassa valitusasiassa hallintotuomioistuimen asema riidanratkaisija on lähtökohtaisesti varsin rajattu, joko kaava on lainmukainen ja valitus hylätään tai kunnan päätös ja koko kaava kumotaan. Kaavaa ei siten muuteta esimerkiksi kaavamerkintöjen osalta. Vastaavasti toimeenpanovallan osalta esimerkiksi ampuma-aseen väliaikaista haltuunottoa koskevassa asiassa hallintotuomioistuin on asiaa käsitellessään rajatussa roolissa. Jos aselupien haltijaa epäillään esimerkiksi perheväkivallasta, aseet on otettava häneltä pois.    

3 Asianosaisasetelma, oikeudenkäynnin osapuolten myötävaikutusvelvollisuus ja oikeusvoima

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa tuli voimaan 1.1.2020 ja samalla hallintolainkäyttölaki (586/1996) kumottiin. Uudessa hallintoprosessilaissa säädetään aikaisempaa täsmällisemmin ja informatiivisemmin muun muassa oikeudenkäynnin osapuolten asianosaisasetelmista.

Asianosaisasetelman osalta hallintoprosessille on ominaista, että oikeudenkäynnin osapuolena oleva viranomainen on sinällään prosessissa näyttäytyvästä vastakohtaisasetelmastaan riippumatta virkavastuullinen toimija, jonka tulee ottaa tasapuolisesti huomioon sekä julkiset että yksityiset edut, jolloin hallintoprosessissa ei ole selvää kaksiasianosaissuhdetta. Uudessa hallintoprosessilaissa edellytetään asianosaisen ohella viranomaisen velvollisuutta osallistua aktiivisesti prosessiin ja nimenomaisesti asianosaisen ja viranomaisen totuusvelvollisuutta. Asetelmaa on terävöitetty. Asetelmalle on lisäksi ominaista, että molempien oikeudenkäynnin osapuolten on myötävaikutettava asian käsittelyyn tuomioistuimessa, lähtökohtaisesti ei voi vain vastustaa tai vaieta. Yksityisen asianosaisen määritelmää ei ole uudessa hallintoprosessilaissakaan, vaikka perustuslakivaliokunta sitä peräänkuulutti. Asetelma rakentuu laissa valitusoikeuden määrittelyn kautta sekä yksityisen että viranomaisen osalta.

Hallintoprosessia on siis aika ajoin moitittu myös kaksiasianosaissuhteen puuttumisesta. Kriittisissä kannanotoissa on jossain määrin jäänyt vaille riittävää huomiota viranomaisen roolin olemus sekä hallintotuomioistuimen toimivallan rajat ja hallintotuomioistuimen tehtävä hallinnon lainalaisuuden riippumattomana varmistajana. Lisäksi näkisin osin unohtuneen senkin, miten nämä rooliasetelmat eroavat yleisestä tuomioistuimesta sen ratkaistaessa rikos- tai riita-asiaa ja miten yksityisen ja viranomaisen välinen suhde eroaa kantajasta ja vastaajasta tai syyttäjästä tai rikoksesta epäillystä. On selvää, että nämä perustuvanlaatuiset erot jo lähtöasetelmissa aiheuttavat sen, että liian suoraviivainen hallintoprosessin kritiikki voi olla jossain määrin perusteetonta. On ymmärrettävä, että viranomaisella ei ole hallintoprosessissa omaa intressiään puolustettavana eikä viranomainen sen vuoksi edes voisi olla sellaisen vastapuolen asemassa kuin toisinaan näkemyksiä esitetään. Puhdas kaksiasianosaisasetelma ei ole itsessään oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin tae. Tähän asetelmaan hallintotuomioistuinten tulee kuitenkin kyetä vastaamaan.

Viranomainen edun suovana tai sen epäävänä tahona tai maksuvelvoitteen tai muun velvoitteen määräävänä tahona ei ole sellaisessa vastapuolen asemassa kuin siviili- tai rikosprosessissa vastapuolena ymmärretään. Viranomaisen toimivallasta, rooleista ja tehtävistä on säädetty aineellisessa lainsäädännössä ja vastuista ja velvoitteista puolestaan perustuslaissa, hallintolaissa, hallinnon substanssilaeissa ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Viranomaisen rooli ei muuksi muutu, edes hallintoprosessissa. Viranomainen ei valitusta vastustaessaan aja oman yksikkönsä etua tai puolusta omaa päätöstään. Viranomainen esittää näkemyksensä valittajan aineistosta ja se voi esittää valituksen hyväksymistä tai hylkäämistä tai asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi. Toisaalta hallintotuomioistuimen päätöksen oikeusvaikutukset eivät rajoitu pelkästään asianosaisten välille. Päätöksillä on viranomaistoimintaa velvoittava ohjausvaikutus. Hallintotuomioistuimen tehtävänä on tässä asetelmassa toteuttaa tasapuolinen oikeudenkäynti. Se, että viranomainen esittää näkemyksensä, ei kuitenkaan vaikuta asiaan pelkästään siksi, että asian esittää viranomainen.

Vaikka oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaan lisäselvityksen toimittamista voidaan rajoittaa, kysymys ei ole prekluusiosta. Hallintotuomioistuimissa tulee asian ominaispiirteet huomioiden tarvittaessa ottaa huomioon myös viranomaispäätöksen jälkeen tapahtuneet olosuhdemuutokset, vaikkakin useimmiten olennaisesti uusi selvitys aiheuttaa jutun palauttamisen uudelleen käsiteltäväksi viranomaiselle. Verohallinnon ennakkoratkaisun tietyn yritysjärjestelyn verotuksellisesta käsittelystä tulee pohjautua hallintotuomioistuimessakin vain niihin tosiseikkoihin, jotka on esitetty viranomaisessa, mutta turvapaikanhakijan tulee voida esittää juridisesti merkittävää aineistoa esimerkiksi muuttuneista maa- tai perheolosuhteista vielä hallintotuomioistuimessakin. Vastaavasti yleisissä tuomioistuimissa lapsen elatusta ja huoltoa koskevissa asioissa tulee huomioida nykytila asianomaisella hetkellä ja sillä on vaikutusta esimerkiksi oikeusvoiman ulottuvuuteen (res judicata). Mikäli ennakkoratkaisuun perustuvassa hakemuksellisessa veroasiassa tilanteet muuttuvat, perustuslaillisella omaisuuden suojalla turvatun verovelvollisen oikeusturva voi toteutua sillä, että kyseinen verovelvollinen tekee uuden ennakkoratkaisuhakemuksen. Tämän vuoksi oikeusvoiman, erityisesti negatiivisen, ulottuvuus on ainakin jossain määrin perusteltua toteutua eri tavoin kuin usein yleisen lainkäytön puolella. Ideaalin toteutuminen siitä, että oikeudenkäynnin osapuolet saisivat oikeudenkäynnin ratkaistua kerralla oikeudenkäynnissä on erilaista esimerkiksi siviiliprosessissa kuin hallintoprosessissa. Vaikkakin tämä ideaali on toteutunut merkityksellisempänä yleisessä lainkäytössä, viime kädessä se on jossain määrin ideaali molemmilla lainkäyttölinjoilla. Esimerkiksi mikä on ”sama asia”, voi käytännössä olla hyvin tulkinnallista molemmissa prosesseissa. Prosessit voivat joskus pilkkoutua siinä määrin hienojakoisesti.

Täytyy kuitenkin myöntää, että esimerkiksi oikeusvoimaan ja siihen hallintoprosessissa läheisesti liittyvään luottamuksensuojaan liittyviä kysymyksiä sekä vireilläolovaikutusta olisi jonkinasteisesta oikeuskäytännöstä ja oikeuskirjallisuudesta huolimatta hyvä pohtia edelleen. Siihen antaa edellytyksiä myös 1.1.2020 voimaan tullut laki oikeudenkäynnistä hallintotuomioistuimissa täsmällisempine sääntöineen muun muassa oikeudenkäyntiasetelmista. Oikeusvoiman tuottamalla oikeusrauhalla ja luottamuksensuojalla on oltava merkitystä. Jämäkkää ja tehokasta prosessia ei myöskään tulisi voida uusia ja venyttää kaikenlaisilla uudentyyppisillä vaatimuksilla. Prosessien ei tulisi voida jatkua loputtomiin tai vaihtua muuksi kuin mistä ne ovat alkaneet.

Oikeusturvan voi asiaryhmien ominaispiirteet huomioiden katsoa edellyttävän kansalaisten mahdollisuutta ajaa asiaansa hallintotuomioistuimessa itsenäisesti. Kun kyse on vaikkapa kansalaisen oikeudesta laissa säädettyihin julkisen vallan myöntämiin etuuksiin, olisi oikeudellisesti kestämätöntä, mikäli oikeuteen pääseminen edellyttäisi lainoppineen asiamiehen palkkaamista ja raskasta prosessia. Hallintoprosessi ei tästä johtuen voi liiaksi kehittyä siviiliprosessin suuntaan. Tästä asetelmasta johtuen oikeusturvan todellinen toteutuminen ja yhdenvertaisuus edellyttää yksinkertaista ja kustannustehokasta prosessia. Tästä huolimatta eräs kysymys on kuitenkin se, voisiko asiamiesten laajempi käyttö olla jopa jossain määrin velvollisuutena muutenkin kuin ylimääräisessä muutoksenhaussa purkuasioissa? Voisiko se lisätä prosessiekonomiaa, oikeusturvaa ja selventää prosessin asianosaisasetelmia entisestään?    

Petri Saukko
Ylituomari, Itä-Suomen hallinto-oikeus
OTT, vero-oikeuden dosentti

Blogin II-osaan