Hallintolainkäyttöä viidellä vuosikymmenellä

Kirjoittanut Irma Telivuo, oikeusneuvos, eläkkeellä 1.4.2024 lähtien.

Toimittuani korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittelijänä noin 20 vuotta ja jäsenenä lyhyen markkinoikeustuomarijakson jälkeen niin ikään noin 20 vuotta, jäin eläkkeelle eroamisiän tultua täyteen 31.3.2024.  

Viitenä vuosikymmenenä hallintolainkäyttö on käynyt läpi mullistavan kehityksen. Prosessilaki ja uusi prosessilaki on säädetty, on perustettu riippumattomat alueelliset hallintotuomioistuimet, hallinnon päätöksentekoa on säännelty hallintomenettelylailla ja sittemmin hallintolailla, on otettu kattavasti käyttöön hallinnon oikaisuvaatimusmenettely, Suomi on liittynyt Euroopan neuvostoon ja ihmisoikeussopimus on tullut Suomea ja suomalaisia tuomioistuimia velvoittavaksi, Suomesta on tullut Euroopan Unionin jäsen ja unionin oikeus mukaan lukien sittemmin perusoikeuskirja on tullut Suomea velvoittavaksi, perusoikeusuudistus ja sittemmin uusi perustuslaki ovat asettaneet tuomioistuimen toiminnalle vaatimuksia ja selkeyttäneet toimivaltaa.

Hallintolainkäytölle on ominaista, että siitä säädetään yleislakien ohella myös substanssilainsäädännössä: kullakin hallinnon alalla voidaan prosessissa ottaa huomioon hallinonalan erityisvaatimukset. Myös erityislainsäädännössä muutokset ovat olleet suuria.

Tekninen toimintaympäristökin on viitenä vuosikymmenenä dramaattisesti muuttunut.

Kuvaus työstäni vuonna 1983 kertoo olennaisia asioita asioiden käsittelystä ennen dramaattisten muutoksen aikaa:

Korkein hallinto-oikeus perustettiin aikanaan ensimmäiseksi ja ainoaksi tuomioistuinasteeksi hallintoasioissa. Korkein hallinto-oikeus toimi 1980-luvulla edelleen useissa asiaryhmissä tässä ominaisuudessa. Tämä yhdessä juttujen määrän lisääntymisen kanssa oli johtanut jatkuvaan jutturuuhkaan. Vuonna 1983 korkein hallinto-oikeus toimi ruuhkanpurkutarkoituksessa neljänä jaostona ratkaisten asioita neljän jäsenen kokoonpanossa silloin, kun kokoonpano oli yksimielinen.

Ajan tavan mukaan toimin korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutaman vuoden sivutoimisena esittelijänä ennen kuin sain pestin ylimääräiseksi esittelijäksi kesällä 1983. Ensimmäiseksi asiaryhmäkseni sain nuorena esittelijänä työkyvyttömyyseläkkeet.  Muutokset tuon asiaryhmän käsittelyssä muodostavat osuvan esimerkin hallintolainkäytössä tapahtuneista muutoksista.

Ensinnäkin: organisatoristen muutosten vuoksi asiaryhmä ei kuulu enää lainkaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäviin.

Työkyvyttömyyseläkkeiden suurta asiaryhmää käsiteltiin kahdella jaostolla, ja myös esittelijän viikoittainen esittely saattoi olla kummalla tahansa jaostolla.

Prosessi työkyvyttömyyseläkettä koskevassa asiassa oli vakiintunut. Jos muutoksenhakija liitti valitukseensa uusia lääkärintodistuksia, asiassa pyydettiin aina lääkintöhallituksen lausunto. Tuon ajan prosessille tyypillisesti muutoksenhakija ei saanut lääkintöhallituksen lausuntoa tiedokseen puhumattakaan siitä, että hänelle olisi varattu tilaisuus lausua siitä mitään. Jos lääkintöhallituksen lausunto oli muutoksenhakijalle kielteinen, asia ratkaistiin sen mukaisesti ja valitus hylättiin. Muutoksenhakijaa palveltiin sillä, että ratkaisun perustana oleva hänelle kielteinen lääkintöhallituksen lausunto kuvattiin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä. Menettelyllä oli rationaaliset perustelut. Yhtäältä kuuleminen lääkintöhallituksen lausunnosta olisi ollut omiaan tuottamaan aina uusia lääkärintodistuksia ja pitkittänyt prosessia tuomioistuimessa. Toisaalta lainvoimainen ratkaisu ei estänyt asianomaista hakemasta työkyvyttömyyseläkettä uudelleen uusien lääkärintodistusten turvin.

Muutoksenhakijalle myönteinen lääkintöhallituksen lausunto johti puolestaan aina hallintoviranomaisen päätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen hallintoviranomaiselle. Käsittelevästä korkeimman hallinto-oikeuden jaostosta kuitenkin riippui, totesiko korkein hallinto-oikeus muutoksenhakijan työkyvyttömyyden lääkintöhallituksen lausunnon mukaisesti vai tyytyikö korkein hallinto-oikeus palauttamaan asian uuden selvityksen perusteella hallintoviranomaiselle. Tuolloinen korkein hallinto-oikeus siis hyväksyi sen, että sen sisällä toimittiin kahdella erilaisella tavalla. Samaan tapaan hyväksyttiin myös se, että päätöksen ulkoasu saattoi eri jaostoilla olla erilainen.

Koska korkein hallinto-oikeus toimi 1980-luvulla useissa asiaryhmissä muutoksenhakuasteena suoraan hallintoviranomaisen perään, käsiteltäväksi tuli massoittain asioita, joissa ongelmat eivät olleet luonteeltaan oikeudellisia. Muutoksenhaun tarve johtui usein siitä, etteivät asian tosiasiat olleet tulleet täysin selvitetyiksi asian käsittelyssä hallinnossa, varsin usein työkyvyttömyyseläkeasioiden tapaan muutoksenhakijan omasta syystä.

Käsiteltäväksi tuli myös muutoksenhakuja hallintoviranomaisten päätöksistä, joita ei ollut lainkaan perusteltu. Hallintoviranomaiselle kun asetettiin lakiin perustuva velvollisuus perustella päätöksensä vasta paljon myöhemmin. Hallintoviranomaisen päätöksen perustelut tulivat korkeimman hallinto-oikeuden tietoon, kun hallintoviranomaiselta pyydettiin lausunto valituksesta. Jos esitetyt perustelut vakuuttivat korkeimman hallinto-oikeuden, muutoksenhaku ei johtanut hallintoviranomaisen päätöksen kumoamiseen tai muuttamiseen. Muutoksenhakija sai tietoonsa hallintoviranomaisen päätöksen perustelut, kun ne siteerattiin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä. Korkeimman hallinto-oikeuden ei ollut tarpeen kuulla muutoksenhakijaa hallintoviranomaisen perusteluista, koska hallintoviranomaisen päätöksen lainmukaisuus oli tullut tuomioistuimelle itselleen selväksi.

Toimiessaan usein ensimmäisenä ja ainoana tuomioistuinasteena korkein hallinto-oikeus joutui kamppailemaan jatkuvan jutturuuhkan kanssa samalla, kun sen tehtävä kansalaisten oikeusturvan ja hallinnon toiminnan lainmukaisuuden takaajana nähtiin kirkkaana. Nykymaailmassa oudoksuttavilta vaikuttavat prosessiratkaisut ilmensivät – lainsäädännön kehittymättömyyden ohella – uskoa tuomioistuimen vahvan roolin tärkeyteen ja aitoa pyrkimystä oikeusturvan takaamiseen mahdollisimman tehokkaalla tavalla.

Ensimmäinen varsinainen prosessilaki, hallintolainkäyttölaki vuodelta 1996, sisälsi prosessia koskeneen oikeuskäytännön kodifioinnin. Asianosaisen kuulemiseen ja suulliseen käsittelyyn velvoittavat säännökset tulivat lakiin. Kuulemisvelvoite ja velvollisuus suullisen käsittelyn järjestämiseen saivat tarkempaa sisältöä ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Käytännön työssä olen tullut vakuuttuneeksi siitä, että asianosaisten aikaisempaa aktiivisempi osallistaminen asian käsittelyyn kirjallisessa ja tarpeen vaatiessa myös suullisessa menettelyssä ei todellakaan ole ajan hukkaa.

Prosessisääntöjen kehityksen lisäksi hallintolainkäyttö on merkittävästi kehittynyt ja järkiperäistynyt organisatorisilla muutoksilla. Esimerkiksi työkyvyttömyyseläkkeitä koskevaa muutoksenhakua varten on työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta, jonka päätöksistä saa valittaa vakuutusoikeuteen.  Korkein hallinto-oikeus ei enää käsittele näitä asioita.  Hallintopäätösten perustelu ja pääsäännöksi tullut oikaisuvaatimusmenettely edistävät asioiden selviämistä ja virheiden korjaamista mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Tarve muutoksenhakuun vähenee. Alueellisten hallintotuomioistuinten kehittyminen on niin ikään vähentänyt muutoksenhaun tarvetta ja mahdollistanut korkeimman hallinto-oikeuden kehittämisen uuden vuonna 2020 voimaan tulleen prosessilain, oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain myötä valituslupatuomioistuimeksi.

Euroopan unionin jäsenyydestä seurasi hallintotuomioistuimille massiivinen kouluttautumisvaatimus. Unionin oikeus vaikuttaa jollakin tavalla lähes kaikissa hallintotuomioistuinten käsittelemissä asiaryhmissä. Ensimmäisessä vaiheessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa painotettiin yhteisöoikeudellisten kysymysten tunnistamista. Varsinainen suuri sisäänajo tapahtui, kun KHO vuosituhannen vaihteessa sai käsiteltäväkseen Natura 2000-valitukset. Sittemmin kuluvalla vuosituhannella unionin oikeuden osaamisesta muodostui vähitellen itsestään selvyys, mikä näkyy korkeimman hallinto-oikeuden päätösten teksteissäkin. Enää ei ole nähty tarvetta pitkällisesti selittää, miksi unionin oikeus otetaan asiassa huomioon.

Kansalliselle ylimmälle tuomioistuimelle ulkopuolisten tuomioistuinten oikeuskäytännön huomioon ottaminen velvoittavana oikeuslähteenä on merkinnyt melkoista kulttuurista muutosta. Suhtautuminen oikeuslähteisiin muutoinkin on nykyisin ehkä osittain peräti tästä johtuen varsin erilaista kuin 1980-luvulla. Koska korkeimman hallinto-oikeuden oma oikeuskäytäntö ja hallituksen esitykset eivät ole velvoittavia oikeuslähteitä, muodoista tarkalla 1980-luvulla näihin lähteisiin viittaamista korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä vältettiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden työtunneista käytettiin 1980-luvulla merkittävä osa asiakirjojen saneluun, asiakirjojen sanelusta kirjoittamiseen, asiakirjojen kirjoittamiseen kirjoituskoneella, korjausmerkintöjen tekemiseen lyijykynällä, asiakirjojen kirjoittamiseen uudelleen ja asiakirjojen vertaamiseen. Lopullisten asiakirjojen kirjoitustöistä huolehtivat konekirjoittajat, joille oli jo tuolloin tosin saatu käyttöön sähkökirjoituskoneita, joilla lyöntivirheiden korjaaminen oli mahdollista. Asiakirjojen oikeellisuus vahvistettiin huolellisella oikoluvulla, joka oli viime kädessä juristien tehtävä. Huono oikolukija oli myös huono juristi ja joskus myös päinvastoin: hyvää oikolukijaa pidettiin tarkkana ja siis hyvänä juristina.

Mallikokoelmat ja erilaiset kortistot pitivät yllä oikeuskäytännön yhtenäisyyttä. Hyvä arkistointikyky ja muisti olivat tärkeitä tuomioistuinjuristin ominaisuuksia. Finlex oli jo tuolloin ottanut ensiaskeleensa, mutta talossa oli vain muutamia päätelaitteita, joilla voitiin tilauksesta tehdä hakuja oikeustapausten hakemistoon.

Tiedonhaussa ja tekstin teknisessä tuottamisessa tapahtuneilla mullistuksilla oli vaikutusta myös tekstien sisältöön. Tekstit pidentyivät, kun uudelleen kirjoittamiseen ja tekstien vertailuun ei enää tarvinnut varautua. Tuomioistuimelle saapuvien asiakirjojen sähköinen muoto ja skannausmahdollisuus houkuttelivat niiden tekstien käyttämiseen sellaisenaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätösrakenneuudistuksella vuonna 2022 mahdollistettiin tuomioistuimen itsensä muotoilemien tekstien nostaminen keskiöön. Kun korkein hallinto-oikeus on 2020-luvulla valituslupatuomioistuin, on perusteltua keskittyä tuomioistuimen oman oikeudellisen ajattelun kirkastamiseen päätöksissä.

Alkuhankaluuksien jälkeen onneksi jatkuvasti parantunut sähköinen järjestelmä HAIPA on puolestaan mahdollistanut päätöksenteon teknisten vaiheiden yksinkertaistamisen.

Tekninen kehitys, valituslupajärjestelmä ja uusi päätösrakenne mahdollistavat keskittymisen olennaiseen. Ylin hallintotuomioistuin voi nyt keskittyä siihen, mikä on aina nähty tuomioistuimen tärkeimmäksi tehtäväksi: oikeusturvan ja hallinnon lainalaisuuden takaamiseen sekä hallintokäytännön ja hallintoa koskevan oikeuskäytännön ohjaamiseen ymmärrettävillä ja oikeudellisesti hyvin harkituilla ja perustelluilla päätöksillä.

Juristin työ niin korkeimmassa hallinto-oikeudessa kuin muuallakin on luonteeltaan aivotyötä, jota väitetään voitavan tehdä vain neljä tuntia vuorokaudessa. 1980-luvulla muuta kuin aivotyötä oli päivään tarjolla niin paljon, että päivästä tuli pitkä vaikka aivotyöhön olisikin käytetty vain tuo neljä tuntia. Ihmiset vaikuttivat huolimatta pitkiksi venyneistä päivistä varsin hyvinvoivilta. Hyvinvointia lisäsi aivan selvästi pitkien työpäivien tekemisestä ansaittu kunnioitus.

Minulla on ollut tilaisuus osallistua tuomioistuimen työhyvinvointityöhön KAIKU-kehittäjänä ja työsuojelupäällikkönä. Pääsin osallistumaan työsuojelukoulutuksiin aikana, jolloin työhyvinvointityö nostettiin osaksi työsuojelutyötä ja aivotyön erityisyyteen alettiin kiinnittää huomiota. Työn moninaisten haasteiden kasvaessa on myös yksilön oma vastuun ottaminen työhyvinvoinnista ja itsestä huolen pitämisestä ymmärretty välttämättömäksi. Tärkeää kehitystä on onneksi kuitenkin tapahtunut myös tuomioistuinten johtamisessa. Enää ei väitetä, että tuomioistuimia ei voi johtaa, vaan ymmärretään, että myös tuomioistuimen henkilöstön tulee olla oikeutettu siihen, että organisaatiosta pidetään huolta, sitä kehitetään ja että johtamisella tuetaan henkilöstöä ja sen kehitystä.